فارن پالسی: استراتژی ترامپ‌در تیز کردن تیغ تحریم ها شکست خورده است
پیتر هارل که مقاله ذیل را نوشته است، از مسئولان ارشد دایره مجازات کشورهای مخالف آمریکا در وزارت امورخارجه دوره اوباما و از معماران رژیم‌های تحریمی آمریکا بوده است. وظیفه او بررسی شکل تحریم‌های مورداستفاده علیه کشورهای مختلف بوده اما امروز معتقد است که فلسفه تحریم‌ها در دولت ترامپ با دوره‌های پیشین کاملا متفاوت است. متنی که می‌خوانید، ترجمه این مقاله است که اخیرا در «فارن‌پالسی» منتشر شده است.
این روزها همه می‌دانیم که آرایش تهاجمی کاخ‌سفید ( white house) در استفاده از ابزارهای اقتصادی به‌عنوان اهرم فشار و اجبار علیه کشورهای مختلف، باعث ایجاد عواقب ژئوپلیتیکی و سیاسی بسیاری برای آمریکا شده است.
با گذشت حدود سه سال از دوره نخست ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ ( Donald trump) ، اکنون دیگر تردیدی نیست که اصلی‌ترین سلاح دولت او برای حل مشکلات مختلف، تحریم‌های اقتصادی است. از چین و ایران گرفته تا سوریه و ونزوئلا و روسیه، این تحریم‌ها گسترده است و تجربه نشان داده که تحریم‌ها (و سایر ابزارهای اقتصادی تحمیلی) در کمپین «فشار حداکثری» ترامپ علیه مخالفان ایالات متحده، عنصری محوری است اما او نه‌تنها تحریم‌ها را تهاجمی‌تر و کارسازتر از پیشینیان خود اجرا می‌کند، بلکه از روش‌های جدیدی نیز برای تیز‌کردن تیغ تحریم‌ها نیز استفاده می‌کند. بررسی دقیق استفاده از تحریم‌های دولت او حاکی از وجود سه روند کلان است؛ روندهایی که سؤالات مهمی را درباره آینده سازمان اقتصادی الزام‌ساز و تنبیهی آمریکا مطرح می‌کند.
روند نخست تحریم‌های ترامپ
روند یا موج اول، سطح بی‌سابقه‌ای از «پرخاشگری اقتصادی» را شامل می‌شود. داده‌های گردآوری‌شده توسط موسسه حقوقی «گیبسون»، «دان» و «کروچر» نشان می‌دهد که ایالات متحده در سال 2018 بیش از 1500 فرد، شرکت و نهاد را به لیست موارد تحریم وزارت خزانه‌داری آمریکا اضافه کرده است. این میزان 50درصد بیشتر از سال قبل از آن یعنی (2017) بوده است.
هنگامی که من (پیتر بارل) از سال 2012 تا 2014 به‌عنوان یک مقام ارشد دایره مجازات در وزارت امور خارجه دولت اوباما مشغول خدمت بودم، دستگاه سیاست خارجی و اقتصادی دولت فقط روی یک یا دو برنامه مهم تحریمی متمرکز بود. در زمان رئیس‌جمهوری باراک اوباما، ایران (بین سال‌های 1389 تا 1394) اولویت اصلی تحریم‌های کاخ‌سفید بود.
بعدها روسیه بین سال‌های 2014 تا 2016 (با توجه به اوج‌گیری ماجرای بحران اوکراین) در اولویت تحریم‌ها قرار گرفت و تحریم‌های ایران به حاشیه رفت. سایر برنامه‌های تحریمی، در جایگاه پایین‌تر لیست قرار داشتند.
اما ماجرای دولت ترامپ به‌طورکلی با دولت‌های قبل متفاوت است. ترامپ برنامه‌های تحریم علیه سه کشور (ایران، ونزوئلا و کره‌شمالی) را به‌عنوان اولویت‌های درجه اول کل سیاست خارجی خود دنبال می‌کند؛ این درحالی است که ترامپ و دستگاه تحریم‌گذار او، همزمان در حال برنامه‌ریزی و صرف انرژی بسیار زیاد برای ایجاد یک برنامه تحریمی جهانی در حوزه‌های مختلف نظامی و حقوق بشری علیه سوریه، کوبا و روسیه نیز هست. انرژی زیادی که دستگاه سیاست خارجی و مالی آمریکا در اجرای برنامه جهانی تحریم آمریکا (موسوم به قانون مگنیتسکی) می‌گذارد، تاکنون بسیار زیاد بوده است. (مترجم: قانون مگنیتسکی عبارت است از قانونی که با الهام از فهرست موسوم به مگنیتسکی در سال 2012 توسط اوباما پیشنهاد و تصویب شد و طی آن تحریم‌هایی میان روابط شهروندان روس و آمریکایی به‌وجود آمد که رابطه بین پوتین و اوباما را تا مدت‌ها تیره کرد).
به نسبت همین تلاش، دولت ترامپ نشان داد که اهداف اقتصادی مهمی که در بازارهای جهانی وجود دارد، تحریم خواهد کرد. نمونه‌های قابل‌توجه آن شامل تحریم کمرشکن مافیای سیاسی پشت پرده در روسیه (الیگارشی روسی اولگ دریپاسکا) و شرکت آنها موسوم به «روسال» است که حدود 6درصد تولید آلومینیوم جهان را در انحصار دارد. همچنین ترامپ شرکت ملی نفت ونزوئلا «پی. دی. وی. اس. ای.» را که در سال 2018 تقریبا یک‌ونیم میلیون بشکه نفت در روز صادر می‌کرد، قبل از ماه ژانویه سال‌جاری میلادی تا مرز نابودی آن شرکت، تحریم کرد.
ترامپ (Donald trump)،همچنین استفاده از تحریم‌های موسوم به «تحریم‌های ثانویه» را گسترش داد. این تحریم‌ها به منظور وادارکردن شرکت‌های خارجی برای متوقف‌کردن تجارت با مخالفان ایالات متحده طراحی شده است. این‌ها البته همگی روی هم چیز جدیدی نیستند.
جالب است بدانید که تلاش‌های اتحادیه عرب در دهه 1970 برای اجبار شرکت‌های بین‌المللی برای تحریم اسرائیل، اولین مورد استفاده از سبک تحریمی مشابه «ثانویه» بود. با این حال، پیش از آنکه ترامپ به مقام ریاست‌جمهوری برسد، ایالات متحده فقط مجموعه محدودی از تحریم‌های موسوم به مجازات‌های ثانویه را به کار گرفت. به‌عنوان مثال برای جلوگیری از سرمایه‌گذاری انرژی در ایران در دوره اوباما، ما معمولادیپلماسی را برای ترغیب دولت‌های خارجی برای پیوستن به تحریم‌ها در اولویت قرار می‌دادیم و نه مجازات متقابل که کشورها را وارد تنش کند. در دولت قبلی آمریکا ما فقط در صورت عدم‌موفقیت دیپلماسی، مجازات‌های ثانویه برای تخطی‌کنندگان از برجام در دستور کار قرار می‌دادیم و این مجازات‌های ثانویه، فقط جنبه «پشتوانه اجرایی» را داشت و معمولا عملی نمی‌شد.
برخلاف دوره اوباما، ترامپ از تحریم‌های ثانویه (علیه کشورهایی که تحریم آمریکا را دور می‌زنند) به‌عنوان ابزاری برای تحقق اولویت اول خود علیه ایران استفاده کرده است. این تحریم‌ها به‌عنوان روشی برای اعمال فشار اقتصادی باوجود مخالفت جهانی با این سیاست‌ها، تنظیم شد. ترامپ همچنین اهداف دیگر تحریم‌های ثانویه خود را شرکت‌هایی که با ونزوئلا و کوبا تجارت می‌کنند، معرفی و آنها را تهدید کرده است.
برخلاف روسای‌جمهور گذشته -که عموما پیش از اعمال تحریم‌ها، چهارچوب‌های نظارتی روشنی برای تحریم‌های ثانویه وضع می‌کردند- ترامپ به‌طور فزاینده‌ای خط میان تحریم‌های عادی و تحریم‌های ثانویه آمریکا را از بین برده و وارد یک جنگ تمام‌عیار اقتصادی با چندین مجموعه از کشورهای مختلف و شرکت‌های چندملیتی شده است. به‌عنوان مثال ایالات متحده هرگز در گذشته چهارچوبی قانونی جداگانه برای اعمال مجازات‌های ثانویه علیه شرکت‌های خارجی که به تجارت با ونزوئلا ادامه می‌دهند، ایجاد نکرد اما جان بولتون، مشاور امنیت ملی برکنارشده ترامپ، هنوز هم علنا تهدید می‌کند که با وجود برکناری‌اش، از قدرت قانونی سایر مقامات کاخ‌سفید برای تحریم آن شرکت‌ها استفاده می‌کند.
روند و موج دوم تحریم‌های ترامپ
روند دوم ساختار تحریم‌سازی در دولت ترامپ، افزایش تمرکز او بر سیگنال‌دهی سیاسی و فعالیت دیپلماتیک درباره اجرای تحریم‌های ایالات متحده است؛ البته ایالات متحده مدت‌ها از روش «استدلال سیاسی» هنگام اعمال تحریم علیه کشورهای خارجی استفاده کرده و از ابزار تحریم‌های ثانویه علیه خاطیان نظام تحریمی خود بهره نجسته است. هنگامی که دولت اوباما در سال 2014 تحریم‌هایی را علیه روسیه وضع کرد، ما به‌طورعلنی و خصوصی به روسیه ابلاغ کردیم که درصورت اجرای توافق‌نامه صلح مینسک بین اوکراین و روسیه، ممکن است تحریم‌ها برداشته شود. شرکت‌ها و اشخاص تحریم‌شده همیشه این توانایی را داشته‌اند که بی‌سرو صدا از تنظیم‌کننده‌های تحریم آمریکا درخواست کنند تا در صورت متوقف‌کردن فعالیت‌های ضد‌منافع کاخ سفید، خود را از لیست مجازات‌ها حذف کنند؛ به این معنی که شرکت‌ها می‌توانند دارایی‌های خود را فریز کرده و تجارت خود را با ایالات متحده دوباره از سر بگیرند.
اما ترامپ با توجه به تحریم‌های گسترده بودن حجم و تعداد کشورها و شرکت‌ها و افراد تحریم‌شده، اخیرا ناگریز تلاش کرده تا تمرکز خود را روی نشانه‌گذاری و سیگنال‌دهی (موج دوم) افزایش دهد.
مثلا در سال گذشته مایک پمپئو، وزیر امور خارجه در ازای کاهش کامل تحریم‌ها در آمریکا، مجموعه‌ای از 12خواسته ایران را تنظیم کرد ولی در عین حال، باز هم دولت ترامپ شروع به ارائه لیستی از مطالبات از افراد و شرکت‌هایی که در تحریم‌های هوشمند آمریکا قرار دارند، کرده است. هنگامی که ترامپ، رئیس سازمان امنیت وقت ونزوئلا، مانوئل ریکاردو کریستوفر فیگوئرا را در ماه فوریه تحریم کرد، وزارت خزانه‌داری آمریکا با انتشار بیانیه مطبوعاتی اظهار کرد: «ایالات متحده اعلام کرده که ما برای رفع تحریم افراد باید ببینیم از مشارکت در نقض حقوق بشر خودداری می‌کنند یا خیر؟ مثلا وقتی در مورد سوءاستفاده‌های دولت و مبارزه با فساد در ونزوئلا صحبت می‌کنند یا خیر؟». طبق روند کاهش تحریم‌ها، دولت ترامپ فیگوئرا را در اوایل ماه می (اردیبهشت امسال)، یک هفته پس از معافیت از دولت نیکولاس مادورو، از لیست تحریم‌ها حذف کرد. چند ماه بعد، وزارت خزانه‌داری پس از توافق برای متوقف‌کردن حمل‌ونقل نفت خام ونزوئلا به کوبا، بر حذف سریع تحریم‌های تانکرهای PB ایتالیا تأکید کرد. در ابتدای سال جاری، وزارت خزانه‌داری آمریکا پس از اینکه سهام مالکیت خود را به زیر 50درصد رساند، این وزارت به دستور دولت چندین شرکت روسی دیگر را از لیست تحریم‌های ایالات متحده خارج کرد.
موج سوم تحریم‌های ترامپ؛ «اقدامات اقتصادی تحمیلی»
روند یا موج سوم، استفاده روزافزون دولت ترامپ از «اقدامات اقتصادی تحمیلی-مجازاتی» به‌جای «تحریم» بوده است. این مورد از تحریم‌ها برای کشورهای بزرگ‌تر که تحریم آنها دشوار بوده و بهانه برای آن نیز اندک است، به کار می‌آید؛ مثلا در اقدامات ترامپ علیه شرکت‌های چینی، از جمله شرکت‌های هوآوی، ZTE و چندین شرکت ابر رایانه‌ساز دیگر، ترامپ به‌جای تحریم‌های وزارت خزانه‌داری به کنترل‌های صادراتی هدفمند به‌عنوان ابزار اجباری اعتماد کرده است.
این نظارت‌ها و اقدامات سیاستی به‌منظور مجازات چین، شامل اقداماتی در زمینه فشار به نظام صادراتی چین است؛ اقداماتی مانند افزایش تعرفه‌های تجاری و گمرکی مربوط به واردات کالاهای چینی یا در برخی موارد، ممنوع‌کردن واردات، از این قبیل هستند. این اقدامات ترامپ که در برهه‌ای جنگ تجاری میان دو کشور را ایجاد کرد، از اصلی‌ترین انواع «اقدامات اقتصادی تحمیلی» است. این موج یا روند سوم، به ایالات متحده اجازه می‌دهد تا ضمن به‌حداقل‌رساندن هزینه‌های وثیقه به بازارهای جهانی که در تحریم‌های اولیه و ثانویه رخ می‌دهد، هزینه‌هایی را به اهداف خود (آن هم غیرمستقیم) تحمیل و مثلا شرکت «هوآوی» چین را به‌طور غیرمستقیم تحریم کند.
تردید درباره کارآمدی تحریم‌ها
اما در نهایت برای هیات حاکمه آمریکا، مهم‌ترین دغدغه در مورد تحریم‌های ترامپ این است که آیا این تحریم‌های خصمانه و هجومی، برای پیشبرد منافع امنیت ملی ایالات متحده کارایی دارند یا خیر؟ این تردید هنوز هم وجود دارد.
مثلا استفاده از تحریم‌ها در صادرات نفت ایران تاثیر روشنی داشته است اما آیا این تاثیر، نهایتا راهگشا خواهد بود؟ اکنون فروش بیش از دو میلیون بشکه‌ای ایران در زمان توافق هسته‌ای (برجام) بیش از 95 درصد کاهش یافته است ولی پروژه‌های صندوق بین‌المللی پول با اقتصاد ایران در سال 2019 با نرخ 6درصد منعقد شد. از سوی دیگر، صادرات نفت ونزوئلا پس از تشدید تحریم‌ها در سال جاری ایالات متحده، -که بخشی از آن با کاهش خرید در چین محقق شده است- کاهش یافته اما هنوز مادورو بر سر جای خود باقی است.
از سوی دیگر، ممنوعیت فروشی که آمریکا روی تراشه‌های هوآوی چین قرار داد، باعث کاهش فروش بین‌المللی این شرکت شده؛ هرچند در کشورهای دیگر و بازارهای چین و همسایگانش، شاهد افزایش فروش بوده‌‌ایم.
تحریم‌های ایالات متحده و بین‌المللی علیه کره‌شمالی اقتصاد آنها را به نرخ رشد منفی 4درصد در سال 2018 سوق داد و صادرات آنها را 90درصد کاهش داد. این اعداد همگی تأییدکننده اندازه اقتصاد ایالات متحده و تسلط آنها بر سیستم مالی جهانی است و نشان می‌دهد آمریکا می‌تواند کشورهای مختلف را تحت فشار قرار دهد؛ البته شاید موفقیت دیپلماتیک تحریم‌های ایالات متحده هنوز ناشناخته است ولی با این حال، استفاده هجومی ترامپ از تحریم‌ها، باعث افزایش عواقب ژئوپلیتیک و سیاسی علیه منافع آمریکا شده که خطرات جدیدی را برای اثربخشی آنها در طولانی‌مدت به ارمغان می‌آورد.
اتحادیه اروپا، چین و سایر کشورها عمده تلاش‌های خود را برای توسعه کانال‌های مالی و تجاری عایق از فشار اقتصادی ایالات متحده افزایش می‌دهند و این مهم است؛ هرچند، تلاش‌هایی مانند مکانیزم INSTEX علیه تحریم‌ها (با تبلیغات گسترده اتحادیه اروپا) از نظر مقیاس اقتصادی، تهدیدی نزدیک به تسلط مالی ایالات متحده نیست. اگر این کشورها سرمایه‌گذاری‌های کلانی را در این کشورهای قربانی تحریم انجام دهند، این تلاش‌ها ممکن است در درازمدت به نتایجی برسد ولی تسلط مالی آمریکا در نظام جهانی با وجود روند در حال کاهش تولید ناخالص داخلی جهانی، در کوتاه‌مدت تغییرناپذیر است. دولت ترامپ باید مزایای استفاده تهاجمی خود از تحریم‌ها را در برابر خطرات احتمالی طولانی‌مدت آن مانند واکنش‌های جهانی به آمریکا، پیشاپیش برای خود ارزیابی کند.
شاید مهم‌تر از همه، ترامپ باید این را تشخیص دهد که وقتی اقدامات مربوط به تحریم کشورها را هدف قرار می‌دهد، مطالبات بیش از حد از کشورهای مورد تحریم، می‌تواند آنها را ترغیب کند تا باوجود هزینه‌های اقتصادی شدید تحریم‌ها، از دادن امتیاز به آمریکا خودداری کنند.
به‌عنوان مثال، بسیار بعید است که ایران با 12 خواست پمپئو موافقت کند. ایران در ماه‌های اخیر با تشدید فشارهای آمریکا برای ایجاد اهرم مذاکره، به فشارهای ایالات متحده پاسخ داده است. کره‌شمالی تاکنون درخواست‌های ترامپ را برای مذاکره مجدد را رد کرده و آزمایش موشک‌های آزمایشی را قبل از مذاکرات احتمالی دیپلماتیک دیگر از سر گرفته است. مادورو با وجود کاهش 25درصدی تولید ناخالص داخلی خود، در سال جدید حتی باز هم روی حفظ قدرت خود در بازی‌های سیاسی درون کاراکاس حساب باز کرده است.
البته وادارکردن کشورها در مدل فشار مبتنی بر تحریم می‌تواند نیازمند صرف زمان بیشتر باشد و دولت ترامپ هنوز هم می‌تواند ایران، کره‌شمالی و ونزوئلا را تحت فشار تحریم بگذارد اما مطالعات ما درباره تحریم‌ها نشان می‌دهد که آنها ممکن است فقط در حدود یک‌سوم زمان در ایجاد تغییر رژیم یا سایر تغییرات عمده سیاسی موفق باشند.
تاکنون حکومت‌ها از نظر تاریخی ظرفیت قابل‌توجهی برای مقاومت در برابر فشار اقتصادی نشان داده‌اند و اینکه مردم در این کشورها برای حفظ بقای اقتصادی خود دست به تغییر رژیم‌ها و براندازی بزنند، هنوز محل تردید است.
اگرچه استراتژی «فشار حداکثری» ترامپ (Donald trump) در تحمیل هزینه‌های اصلی به اقتصاد کشورهای مخالف آمریکا مؤثر بوده است اما وقتی صحبت از کشورهای متخاصم است، رویکرد ترامپ در مورد تحریم‌ها هنوز از سابقه تاریخی اثربخشی در دستیابی به نتایج سیاست بهره‌مند نیست.
در پایان، این سؤال ایجاد می‌شود که چه ابزار دیگری در دسترس است و چه زمانی موثر خواهد افتاد؟ و این سوال هنوز باقی است که آیا ترامپ مجبور است مسیر خود را اصلاح کند؟
منبع: فارن پالسی Foreign Policy ؛ ترجمه مثلث
دیدگاه تان را بنویسید