تحلیل «کارنگی» از برنامه بایدن برای از سرگیری تعامل با ایران

پیروزی «جو بایدن» در انتخابات ریاست جمهوری آمریکا  که هنوز نهادهای رسمی این کشور ان را تائید نکرده اند، گمانه زنی در مورد سیاست‌ها و اهداف وی را تقویت کرده است. اگرچه مباحث اقتصادی و مدیریت بیماری کورونا در عرصه داخلی ایالات متحده برای دولت وی از اولویت بسیار بالایی برخوردار هستند اما در حیطه سیاست خارجی هم کاخ سفید نیازمند اقداماتی برای سر و سامان دادن به موقعیت و اعتبار بین المللی واشنگتن است.

به اعتقاد تحلیلگران نوع تعامل ایالات متحده با ایران یکی از مهمترین پرونده ها برای دولت بایدن خواهد بود تا هم از منافع آمریکا در خاورمیانه محافظت کند و هم اعتبار از دست رفته این کشور در دوره «دونالد ترامپ» را ترمیم کند.

اندیشکده «موقوفه کارنگی برای صلح بین‌المللی» در گزارشی مبسوط با عنوان «توافق هسته‌‍‌ای ایران و کاخ سفید دموکرات» به ارزیابی سیاست های بایدن در دوره حضور دوباره در کاخ سفید پرداخت است.

بخش‌هایی از این نوشتار طولانی به صورت خلاصه بیان می شود. در این گزارش می خوانیم:

گمان می رود دولت «جو بایدن» در صورت پیروزی در انتخابات سوم نوامبر احتمالا حرکت دیپلماتیک زودهنگامی را برای کاهش تنش‌ها با ایران در پیش خواهد گرفت. بایدن گفته است اگر ایران به صورت کامل به توافق هسته‌‍‌ای متعهد بماند وی هم مایل به بازگرداندن ایالات متحده به توافق است. در این صورت تهران خواستار کاهش قابل توجه تحریم‌ها و جبران خسارت اقتصادی ناشی از تحریم‌های ایالات متحده خواهد شد.

پیشنهادات و سناریوهای گوناگونی برای کاهش سریع تنش‌ها میان ایران و آمریکا پس از انتخاب بایدن مطرح شده به اعتقاد تحلیلگران این اندیشکده کارآمدترین آن‌ها رویکرد مرحله به مرحله‌ است. نقطه آغازین این تلاش‌ها نیز بر مبنای برجام پیشنهاد شده است به گونه‌ای که ابتدا از موضوعاتی که کمتر تنش‌زا هستند شروع و موضوعات پیچیده‌تر به آینده موکول شود.

در هر صورت بازگشت کامل به توافق بدون پرداختن به نارضایتی و شکایت ایران، غیرقابل تصور است.

خروج ترامپ از برجام و بی‌عملی اروپا

در سال ۲۰۱۸ رئیس جمهوری دونالد ترامپ به صورت یکجانبه ایالات متحده را از توافق با ایران خارج کرد و از آن زمان تاکنون سیاست «فشار حداکثری» را علیه این کشور به اجرا در آورد. به موازات آن، ترامپ به خروج نیروهای نظامی خود از خاورمیانه سرعت بخشید تا یکی از وعده‌های انتخاباتی خود در زمینه پایان دادن به جنگ‌های بی پایان آمریکا را عملی سازد. ایالات متحده در دوره ریاست جمهوری «باراک اوباما»، به اندازه قابل توجهی از حضور خود در منطقه کاسته بود. در مقایسه با ترامپ اما اوباما آگاه بود که خلائی که خروج ایالات متحده ایجاد می کند باید به وسیله توافقی با ایران جبران شود.

کشورهای اروپایی که توافق هسته‌‍‌ای با ایران را امضا کرده بودند، به حمایت خود از کل توافق ادامه دادند اما قادر نبودند مانع ایران از نقض برخی تعهدات موجود در توافقنامه شوند. اقدامات ایران واکنشی بود به سیاست فشار حداکثری دولت ترامپ که شرکت‌های اروپایی را با تحریم‌های فراسرزمینی خود، تهدید به مجازات می‌کرد. 

بنابراین سیاست ایالات متحده، اتحادیه اروپا را در موقعیتی قرار داد که قادر نبود و هنوز هم نمی‌تواند به وعده‌های خود در زمینه کمک اقتصادی موثر به ایران در ازای صرف نظر کردن از حق تولید سلاح هسته‌‍‌ای جامه عمل بپوشاند. صرف نظر از اینکه اتحادیه اروپا تحریم‌های اقتصادی را که از سوی ایالات متحده علیه ایران اجرا می شود در تضاد با قوانین بین المللی می داند یا نه، شرکت‌ها و بانک‌های اروپایی به شدت نسبت به پیامدهای احتمالی سیاست تحریمی از میزان ریسک تجارت با ایران نگران هستند.

دوره چهار ساله ریاست جمهوری، دونالد ترامپ نه تنها برجام را بی‌اثر ساخت بلکه به پایه اصلی چندجانبه گرایی و حقوق بین الملل نیز آسیب‌های جدی وارد ساخت. مانورهای آشکار ترامپ علیه برجام، به ویژه انسجام در شورای امنیت را خدشه دار کرد. اقدامات وی اتحادیه اروپا را به حدی نگران کرد که فرانسه، آلمان و بریتانیا احساس وظیفه کردند تا بیانیه‌ای رسمی صادر و تاکید کنند که آن‌ها «به حفظ فرایندها و نهادهایی که براساس چندجانبه گرایی بنا شده، متعهد هستند».

چالش‌های بایدن

انبوهی از چالش‌ها در مسیر احیای توافق هسته‌‍‌ای وجود دارد که بازگشت دولت بایدن به برجام را از یک تغییر ساده و راحت سیاسی متمایز می‌کند. تهران پیش از بازگشت به اجرای کامل توافق، درخواست دریافت غرامت برای آسیب اقتصادی که به وسیله تحریم‌های واشنگتن متحمل شد، مطرح کرده است. همچنین ایران انتظار دارد ضمانت‌های موثری در کاهش تحریم‌ها کسب کند. در همین حین مشخص نیست که آیا در ایالات متحده تحرک سیاسی برای اقدام گسترده و برداشتن تحریم‌ها وجود داشته باشد.

در خلال کارزار انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۲۰، جو بایدن معاون رئیس جمهوری پیشین ابراز تمایل کرد که ایالات متحده را به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) باز گرداند اگر ایران هم بندهای توافق را رعایت کند. علاوه بر این وی در زمینه اهمیت دیپلماسی و نیاز ایالات متحده به بازسازی روابطش با نزدیکترین و مهمترین متحدانش در اروپا نیز سخن گفت. متحدانی که از نظر بیشتر آن‌ها خروج از برجام یکی از بزرگترین اختلاف نظرها با دولت دونالد ترامپ بود. بایدن اظهار داشت که فراتر از بازگشت به برجام، او به دنبال استفاده از دیپلماسی سختگیرانه برای تقویت و توسعه توافق هسته‌‍‌ای است.

دولت بایدن هنگامی که به تعامل دوباره دیپلماتیکی با ایران می‌اندیشد با چندین چالش روبرو خواهد شد که عبارتند از: یک برنامه کامل معتبر داخلی و بین المللی؛ شرکای جهانی و منطقه‌ای که دیدگاه‌های متناقضی دارند؛ فشارهای سیاسی در داخل و منافع ملی ایالات متحده که با سیاست‌های خاورمیانه و برنامه هسته‌‍‌ای ایران مرتبط هستند.

فضای بیشتر سیاسی برای بایدن

اجماعی در میان کارشناسان سیاست خارجی در حزب دموکرات و اعضای کنگره وجود دارد که خروج از برجام را یک اشتباه می‌داند. درواقع توافق هسته‌‍‌ای از بسیاری جنبه‌ها نمایه‌ای کلان تر از سوی دموکرات‌ها است که بر اهمیت و کارآیی دیپلماسی به عنوان یک ابزار تاکید دارد و در تضاد شدید با رویکرد استفاده از نیروی نظامی برای پرداختن به مشکلات بین المللی قرار دارد.

اگرچه در اوایل دوره ریاست جمهوری بایدن چالش های گوناگون داخلی و بین المللی اولویت دار هستند اما رسیدگی نکردن به موضوع توافق برجام، ظرفیت آن را دارد که موجب پریشانی بیشتر اوضاع شود.

بایدن در کسوت رئیس جمهوری فضای بیشتری را برای کار نسبت به دوره اوباما حداقل در چارچوب حزب دموکرات دارد. پس از چهار سال ریاست جمهوری دونالد ترامپ، بیشتر دموکرات‌ها و حتی برخی محافظه کاران تمایل دارند تا به او فرصت بازگشت اولیه به برجام را بدهند. حتی مخالفان توافق اولیه در حزب دموکرات هم با خروج یکجانبه ترامپ از برجام مخالف بودند.

سوال بی‌پاسخی وجود دارد که آیا دولت بایدن می‌تواند حمایت جمهویخواهان را در مورد راهبردش در برابر ایران جلب کند؟ این امر اهمیت فوق العاده‌ای دارد زیرا مخالفت شدید جمهوریخواهان با برجام نقش چشمگیری را در تصمیم ترامپ برای خروج از توافق داشت. دولت بایدن سعی خواهد کرد هر معامله‌ای با ایران را به عنوان گامی ضروری با هدف ایجاد تغییر در مسیر سیاست خارجی ایالات متحده و راهی برای کاهش تمرکز نظامی در خاورمیانه نشان دهد تا بتواند انرژی بیشتری را به مقابله با چین اختصاص بدهد؛ این امر می تواند برای برخی جمهوریخواهان جذاب باشد.

همچنین بازگشت آمریکا به برجام می‌تواند به عنوان عنصر مرکزی تلاش این کشور برای بازسازی اعتماد اروپا تلقی شود؛ بدون تردید این امر اولویت اصلی برای دولت بایدن خواهد بود. در خاورمیانه اما پیوستن دوباره ایالات متحده به برجام با مخالفت‌های جدی به ویژه از سوی اسرائیل روبرو خواهد شد که باید از سوی رئیس جمهوری مدیریت شود.

نحوه آغاز تعامل با ایران

در حالیکه دولت بایدن باید با این محدودیت‌ها بجنگد مجبور است تا به توافقی دست یابد که برای ایران هم قابل قبول است. این میراث شامل بی‌اعتمادی عمیق به ایالات متحده _که پس از خروجش از برجام ایجاد شد، درخواست ایران برای دریافت غرامت به دلیل نقض توافق از سوی ایالات متحده و تغییر سیاست داخلی ایران -تحت تاثیر انتخابات ریاست جمهوری ماه ژوئن- می‌شود.

رئیس جمهور بایدن پس از روی کار آمدن، ممکن است به دو گام اولیه متعهد شود. مرحله نخست لغو ممنوعیت تبعیض آمیز سفر به آمریکا خواهد بود که ایرانیان را به علت سطح حضور شهروندانش در ایالات متحده، بیشتر از دیگر ملت‌ها تحت تاثیر قرار داد. گام دوم به تخفیف فوری تحریم‌های مرتبط با مقابله با بیماری کووید ۱۹ مربوط خواهد بود که با صدور مجوز برای تجهیزات درمانی و دارویی به صورت یک کانال اختصاصی برای بانک‌های بین المللی، شرکت‌های حمل و نقل، بیمه‌ها و دیگر شرکت‌های خدماتی برای کمک به دسترسی ایرانیان به درمان پزشکی همراه خواهد بود.

همچنین دستورالعمل تحریمی جدیدی برای این گروه‌ها و سازمان‌های امدادرسان بین المللی صادر خواهد شد تا نحوه کار فوری، مستقیم و قانونی آن‌ها در قبال این تراژدی در ایران بدون هراس از مجازت تعیین شود. همچنین باید برای نهادهایی که قبلا مراقبت‌هایی علیه آن ها صورت می‌گرفت نامه‌های تسهیل سازی صادر شود تا به آن‌ها اطمینان دهد اگر در تجارت بشردوستانه با ایران به منظور حمایت از تهران در پاسخدهی به کووید۱۹  اقدام کنند، هدف تحریم ایالات متحده قرار نمی گیرند.  

تنظیمات هرگام اولیه دیپلماتیک باید براساس «آرامش برای آرامش» در منطقه و برای کاستن از سطح تنش‌هایی صورت بگیرد که در یک سال گذشته در منطقه رخ داد. چنین ترتیباتی لازم نیست که با جزئیات و مفصل بیان شود اما هر دو طرف ایران و آمریکا باید از حملات و فشار خود بکاهند.

دولت جدید ایالات متحده در مورد پرونده هسته‌‍‌ای ایران چند گزینه دارد. نخست بازگشت دوطرفه واشنگتن و تهران به برجام است. در این مرحله برنامه هسته‌‍‌ای ایران در ازای بیشترین مقدار کاهش تحریم‌ها به عقب باز می گردد. این ممکن است آسانترین توافقی باشد که به سرعت قابل حصول است زیرا چارچوب آن در قالب برجام پیش از این طراحی شده است. از دیدگاه قوانین ایالات متحده، این امر نیازمند بازبینی کنگره نیست زیرا برجام در سال ۲۰۱۵ تحت قانون بازنگری هسته‌‍‌ای ایران (INARA) مورد ارزیابی قرار گرفت.

این گزینه همچنین تاثیرگذارترین اقدام بر گروه ۱+۵ نیز محسوب می‌شود به ویژه برای متحدان اروپایی که برجام را ارزشمند می دانند و برای هر فردی که موفقیت این اقدام را نشانه‌ای بارز از کارآمدی دیپلماسی چندجانبه می‌داند.

گزینه دوم در پرونده هسته‌‍‌ای شامل توافقی کوچکتر مشابه برنامه اقدام مشترک (JPOA) است که در سال ۲۰۱۳ تصویب شد. این توافق موقت برنامه هسته‌‍‌ای ایران بود که به برجام منتهی شد یا همچون تلاش «امانوئل مکرون» رئیس جمهوری فرانسه در سال ۲۰۱۹ که برای گفت وگو بر سر یک معامله بین دولت ترامپ و ایران وارد عمل شد.

سومین گزینه درپرونده هسته‌ای، مذاکره فوری بر سر توافقی تازه بر روی برجام است که به مسائلی گسترده می پردازد. در مقابل ایالات متحده کاهش تخفیف‌های بیشتر از برجام را قبول می کند که شامل فقط شامل تحریم‌های ثانویه نمی‌شود بلکه برخی محدودیت‌ها برای شرکت‌های ایالات متحده درتجارت با ایران را هم شامل می‌شود و به ایران مجوز استفاده از دلار را در معامله‌ها می‌دهد.

ضرورت بنیانگذاری تعاملی واقع بینانه

در این فرایند پیش از حضور دولت جدید در ایالات متحده، اروپا نقشی مهم برعهده دارد. در خلال این زمان، اروپا باید همان نقشی را ایفا کند که در چهار سال گذشته داشت: محافظت هرچه بیشتر از گزینه‌ها از طریق تعامل با هر دو طرف ایران و ایالات متحده؛ ضمن آنکه اروپا باید برای حفظ برجام تلاش کند. اروپایی‌ها همچنین باید در نظر داشته باشند که دولت تازه بایدن در کاخ سفید، به دلیل هنجارهای دقیقی که مانع دخالت دولت جدید در سیاست خارجی دولت درقدرت می شود، تا قبل از ۲۰ ژانویه ۲۰۲۱ با ایران تعامل نخواهد داشت.

پس از اولین گام احتمالی که بالا توضیح داده شد، تعامل بیشتر میان ایالات متحده و ایران به احتمال زیاد به علت انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۲۱ در ایران با سکون روبرو می شود. ایالات متحده نیز به یک مکث قبل از تدوین استراتژی بلندمدت جامع نیاز دارد. ازآنجاکه دولت جدید می‌خواهد به طور کامل منصب‌های کلیدی را در دست بگیرد، یک بازنگری داخلی گسترده را باید انجام دهد و با متحدان خود مشورت کند. این بدان مفهوم خواهد بود که تعامل جدی در زودترین حالت تا تابستان سال ۲۰۲۱ آغاز نخواهد شد. (دولت جدید ایران در ماه اوت آغاز به کار می کند). هنگامی که تعامل آغاز شد، این برنامه فراتر از موضوع هسته‌‍‌ای را پوشش می‌دهد.

این گفت وگو باید واقع بینانه باشد و در چارچوب گام‌های متعادل برای تنش‌زدایی دنبال شود به جای آنکه باهدف تغییر جهت گیری اساسی در منطقه باشد تا سرانجام یک معامله بزرگ با ایران حاصل شود و به ایجاد ساختار امنیتی کاملا جدیدی در منطقه بیانجامد. اگر چنین فرایندی به خوبی پیش برود در پایان قادر به ایجاد تغییرات بنیادین خواهد بود اما عملی شدن آن سال‌ها طول می انجامد.

بهتر است روند فوق با اهداف متوازن شروع شود و به آرامی حرکت کند. نقشه راه دیپلماسی ایران-آمریکا در دولت بایدن به سه مرحله اصلی قابل تقسیم است: توافق بر سر توقف موقت، اجرای کامل دو طرفه برجام و گفتگوهای هسته‌ای «بیشتر در مقابل بیشتر». درهرصورت، زمان نقشی اساسی را در تثبیت یک نقشه راه دیپلماتیک خواهد داشت